Markt, Politik und Ökonomie
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Zuckersteuer – sinnvolles Instrument oder wirkungsloser Bürokratieaufbau?
Viel Bürokratie, wenig Wirkung
Zwischen Prävention und Fiskalpolitik
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Zuckersteuer – sinnvolles Instrument oder wirkungsloser Bürokratieaufbau?
Viel Bürokratie, wenig Wirkung
Zwischen Prävention und Fiskalpolitik
Von Marcus Otto, Geschäftsführer Verein der Zuckerindustrie e.V.
Mit den Empfehlungen der FinanzKommission Gesundheit und im Zuge der Diskussion über das Beitragssatzstabilisierungsgesetz der gesetzlichen Krankenversicherung hat die Debatte über eine Zuckersteuer enorm an Fahrt gewonnen. Das Bundeskabinett hat das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) aufgefordert, bis zum 20. Mai 2026 einen ressortabgestimmten Referentenentwurf für eine Zuckerabgabe vorzulegen. Bis zum Redaktionsschluss ist allerdings kein Regelungsentwurf bekannt.
Erklärtes Ziel ist die Einführung einer Abgabe auf zuckergesüßte Getränke ab dem Jahr 2028. Das geschätzte Steueraufkommen in Höhe von jährlich rund 450 Millionen Euro soll der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) entlastend zugutekommen. In Zeiten knapper öffentlicher Kassen wird die Zuckerabgabe als Maßnahme in der Gesundheitspolitik verkauft, mit der Krankheitskosten und damit auch die Ausgaben der Krankenkassen gesenkt werden sollen. Sie ist aber offensichtlich in erster Linie zum Stopfen von Haushaltslöchern gedacht. Geeignet ist eine Zuckersteuer für beides nicht. Stattdessen droht sie, zusätzliche Bürokratie zu schaffen, Verbraucher zu bevormunden und wirtschaftliche Wertschöpfung ohne messbaren Nutzen zu belasten.
Parallel will Schleswig-Holstein über den Bundesrat eine Steuer auf zuckergesüßte Getränke anstoßen, obwohl Ministerpräsident Günther (CDU) zuvor mit einem entsprechenden Antrag auf dem CDU-Bundesparteitag gründlich gescheitert war.
Für das Körpergewicht ist die Kalorienbilanz entscheidend
Übergewicht und Adipositas sind unbestreitbar gesamtgesellschaftliche Herausforderungen. Sie sind Risikofaktoren für zahlreiche Erkrankungen wie Typ-2-Diabetes oder Herz-Kreislauf-Erkrankungen, die langfristig Kosten im Gesundheitssystem verursachen. Umso wichtiger ist es, die Ursachen korrekt zu benennen. Es ist wissenschaftlicher Konsens, dass zahlreiche Faktoren Einfluss auf die Entstehung von Übergewicht haben. Entscheidend für eine Gewichtszunahme ist eine dauerhaft unausgeglichene Kalorienbilanz: Wer mehr Energie aufnimmt, als er verbraucht, nimmt zu – unabhängig davon, aus welchen Lebensmitteln oder Nährstoffen diese Kalorien stammen.
Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, weshalb eine einzelne Produktkategorie mit einer Strafsteuer belegt werden soll, anstatt wirksame Ansätze wie Bewegungsförderung und Aufklärung insgesamt zu stärken.
Die politische Debatte über die Zuckersteuer verfolgt den falschen Ansatz: Anstatt das gesamte Ernährungsverhalten und die Lebensumstände in den Blick zu nehmen, wird ein einzelner Inhaltsstoff zur Hauptursache erklärt. Zucker fungiert dabei als vermeintlich einfacher Schuldiger für ein komplexes Phänomen. Das mag politisch attraktiv sein, trägt aber nicht zu Prävention bei. Hier sind vielmehr Bildung, Aufklärung und Eigenverantwortung entscheidend.
Die Zuckersteuer ist ein Süßstoff-Förderprogramm
Befürworter der Zuckersteuer verweisen häufig auf Großbritannien. 2018 wurde dort eine Steuer auf zuckerhaltige Softdrinks eingeführt. Und tatsächlich zeigen die Erfahrungen, dass eine Steuer auf zuckergesüßte Getränke Einfluss auf Produktrezepturen haben kann. So wurde bereits im Vorfeld der Steuereinführung der Zuckergehalt vieler Getränke gesenkt. Das wird in der öffentlichen Debatte gerne als Erfolg hervorgehoben.
Unterschlagen wird jedoch regelmäßig, dass regionaler Zucker aus der Natur in erheblichem Umfang anteilig durch künstliche Süßstoffe ausgetauscht wurde. Am Ende ist die Wahlfreiheit eingeschränkt, weil der überwiegende Teil der Erfrischungsgetränke in Großbritannien inzwischen mit Süßstoffen versetzt ist. Neben den reinen Süßstoff-Getränken gibt es praktisch nur noch Produkte, die beides enthalten: Zucker und Süßstoffe. Die freie Wahl hat der Verbraucher nicht mehr.
Süßstoffe sind nicht unbedenklich
Dabei ist der Austausch von Zucker durch künstliche Süßstoffe nicht unbedenklich: Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) betont, dass ein gesteigerter Konsum süßungsmittelhaltiger Erfrischungsgetränke zur Überschreitung der erlaubten täglichen Dosis für einzelne Süßungsmittel führen könnte. Die Weltgesundheitsorganisation WHO rät explizit davon ab, Süßstoffe zur Gewichtsreduktion oder zur Senkung des Risikos für nichtübertragbare Krankheiten einzusetzen.
Die Praxis zeigt: Eine Zuckersteuer macht niemanden schlank
Belastbare Belege dafür, dass eine Zuckersteuer zu einer nachhaltigen Reduktion von Übergewicht oder Adipositas führt, gibt es nicht. Das Beispiel Großbritannien zeigt vielmehr: Trotz Zuckersteuer steigt die Prävalenz von Übergewicht und Adipositas weiter an. Das gilt auch für Mexiko, wo bereits 2014 eine Zuckersteuer eingeführt wurde, um die hohen Übergewichtsraten zu senken. Erfolg hatte diese Maßnahme auch dort nicht. Zwar wurden weniger mit einer Strafsteuer belegte Getränke gekauft, die Adipositasprävalenz in Mexiko stieg allerdings weiter an.
Vermeintliche Erfolge bei 10- bis 11-jährigen Mädchen?
Immer wieder wird behauptet − so auch von der FinanzKommission Gesundheit −, dass die Zuckersteuer in Großbritannien zur Adipositasreduktion bei zehn- bis elfjährigen Mädchen geführt habe. Schaut man sich die Situation in Großbritannien und die entsprechende Veröffentlichung (Rogers et al., 2023), auf die sich die FinanzKommission bezieht, genauer an, ergibt sich allerdings ein anderes Bild: Diese Modellierungsstudie setzt als vermeintliche Tatsache voraus, dass eine Zuckersteuer vor Übergewicht schützt, beweist das aber gerade nicht. Bemerkenswert ist zudem, dass die Autoren selbst mit dem von ihnen entworfenen Modell nur bei einer kleinen Gruppe − Mädchen in der 6. Klasse − errechnen, dass eine Zuckersteuer zu einer Verringerung der Adipositasrate führt. Bei Jungen in der 6. Klasse oder bei Vorschulkindern gelingt die Simulation eines solchen Effekts nicht.
Bemerkenswert ist in Großbritannien ohnehin, dass die Zuckeraufnahme schon seit über einem Jahrzehnt rückläufig ist (Abbildung 1). Dass die Übergewichtsprävalenz trotzdem zunimmt, deutet darauf hin, dass andere Faktoren als die Zuckersteuer eine wesentliche Rolle spielen.
Prävention oder Fiskalpolitik – die Zuckersteuer ist für beides nicht geeignet
Die Abgabe auf zuckergesüßte Getränke soll ab dem Jahr 2028 jährlich Steuereinnahmen in Höhe von rund 450 Millionen Euro bescheren und die gesetzliche Krankenversicherung entlasten. Wie das Bundesgesundheitsministerium eine solche Zweckbindung rechtssicher herstellen will, bleibt abzuwarten.
Klar ist jedoch, dass so eine dauerhaft tragfähige Finanzierungsquelle für die GKV nicht geschaffen werden kann. Denn die Abgabe auf zuckergesüßte Getränke nach dem britischen Stufenmodell zielt darauf ab, dass die Hersteller von Erfrischungsgetränken den Zuckergehalt in ihren Produkten senken und vermehrt Süßstoffe einsetzen, um nicht mit einer Zuckerabgabe belegt zu werden. Damit ist jedoch systematisch angelegt, dass das am Zuckergehalt der Getränke orientierte zusätzliche Steueraufkommen perspektivisch sinkt. Das ist ein Widerspruch.
Zudem wird bislang der erhebliche zusätzliche Bürokratie-, Verwaltungs- und Kontrollaufwand außer Acht gelassen. Die bis Ende 1992 in Deutschland erhobene Zuckersteuer hat gezeigt, dass der Aufwand in keinem angemessenen Verhältnis zum erzielten Steueraufkommen steht. Deshalb ist die Zuckersteuer auch 1993 abgeschafft worden. Das strukturelle Problem wäre heute nicht anders. Auch Dänemark hat von einer Zuckersteuer inzwischen wieder Abstand genommen. Im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens wäre insofern eine echte Folgenabschätzung unabdingbar.
Was anstelle einer Zuckersteuer wirksam wäre
Die Zuckersteuer setzt ein problematisches Signal: Sie ersetzt Aufklärung durch Regulierung und setzt auf Lenkung statt auf Eigenverantwortung. Gesundheitsprävention lässt sich jedoch nicht verordnen. Nachhaltige Verhaltensänderungen entstehen durch Wissen, Transparenz und die Fähigkeit, informierte Entscheidungen zu treffen. Eine wirksame Strategie gegen Übergewicht und ernährungsbedingte Erkrankungen muss breiter ansetzen. Ernährungsbildung von klein auf, verständliche und gut sichtbare Informationen über Kalorien und Nährwerte sowie die Stärkung der Gesundheitskompetenz sind zentrale Hebel. Sie befähigen Menschen, selbstbestimmt und dauerhaft ihr Verhalten zu ändern – ohne Bevormundung und neue bürokratische Lasten.
Marcus Otto Geschäftsführer Verein der Zuckerindustrie e.V.
DAS WICHTIGSTE IN KÜRZE
- Eine Zuckersteuer schützt nicht vor Übergewicht. Viele Faktoren haben Einfluss auf die Entstehung von Übergewicht und Adipositas. Am Ende entscheidet die Kalorienbilanz. Die Fokussierung auf einzelne Nährstoffe hat keine nachweisbaren Effekte auf das Übergewicht.
- Eine Zuckersteuer fördert die Süßstoffaufnahme. Die Erfahrungen in Großbritannien zeigen, dass Zucker durch Süßstoffe ausgetauscht wird. Das wird in der öffentlichen Debatte regelmäßig unterschlagen.
- Strafsteuern bringen Substitutionseffekte mit sich. Es ist nicht vorhersehbar, wie Verbraucher auf eine Strafsteuer reagieren. Substitutionseffekte können dazu führen, dass Verbraucher vermehrt andere kalorienhaltige Getränke wie Fruchtsäfte konsumieren. Dem Ziel, Übergewicht und Adipositas vorzubeugen, wäre damit nicht gedient.
- Modelle belegen keine Zusammenhänge, sondern setzen diese voraus. Häufig werden Modellrechnungen herangezogen, um vermeintlich positive Effekte einer Zuckersteuer zu belegen. Das Kernproblem daran: Diese setzen als Grundannahme voraus, dass eine Zuckersteuer tatsächlich kausal für die Reduktion des Körpergewichts ist. Dafür gibt es aber keine wissenschaftlichen Belege.
- Eine Zuckersteuer ist bürokratisch und gängelt die Menschen. Zusätzliche Abgaben erfordern zugleich mehr Bürokratie. Anstelle von regulatorischen Maßnahmen braucht Übergewichtsprävention Ernährungsbildung und Verbraucheraufklärung. Menschen müssen selbstbestimmt über ihre Ernährung entscheiden können und sollen nicht bevormundet werden.
FAZIT
Die Zuckersteuer oder Zuckerabgabe wird fälschlicherweise als einfacher Hebel für komplexe Probleme präsentiert. Dabei zeigen die Erfahrungen aus dem Ausland: Eine Steuer auf zuckergesüßte Getränke hat Einfluss auf Rezepturen und fördert die Aufnahme von künstlichen Süßstoffen, macht aber niemanden schlanker.
Auch als Sparinstrument für die GKV überzeugt die Zuckersteuer nicht. Selbst wenn alle von der FinanzKommission Gesundheit zugrunde gelegten Modellannahmen zuträfen, wären die versprochenen Einsparungen im Verhältnis zu den Gesamtausgaben der Krankenkassen verschwindend gering. Potenzielle Einsparungen bei den Gesundheitskosten durch die Zuckersteuer wurden in der Größenordnung von 20 bis 170 Millionen Euro pro Jahr simuliert. Angesichts der jährlichen Gesamtkosten der gesetzlichen Krankenkassen in Höhe von 352,4 Milliarden Euro im Jahr 2025 wäre das noch nicht einmal ein Tropfen auf dem heißen Stein.
Wirksame Prävention erfordert einen anderen Ansatz: Ernährungsbildung, transparente Verbraucherinformation, klare Kalorienkennzeichnung und die Stärkung der Eigenverantwortung. Eine Zuckersteuer löst kein einziges gesundheitspolitisches Problem, erzeugt stattdessen neue: mehr Bürokratie, unklare Substitutionseffekte im Konsumverhalten, steigende Süßstoffaufnahme und zusätzliche Belastungen für die Wertschöpfungskette.
Faktencheck zur politischen Diskussion
pmp • Im Zuge der Gesundheitsreform will die Bundesregierung eine Abgabe auf zuckergesüßte Getränke einführen und damit Haushaltslöcher stopfen. Der Vorschlag beruht aber auf wesentlichen Falschannahmen. Mythos Nr. 1: Die Zuckersteuer wirkt
Für diese Vermutung gibt es keine Belege. In Großbritannien und Mexiko – den bestuntersuchten Ländern mit Zuckersteuer – steigt die Adipositaszahl auch noch nach der Einführung der Zuckersteuer. Selbst aus dem Kreis der Steuerbefürworter werden durch die Zuckerabgabe „keine bahnbrechenden Effekte“ im Kampf gegen Übergewicht erwartet. Eine umfassende wissenschaftliche Analyse relevanter Studien zeigt, dass keine der häufig herangezogenen Untersuchungen zur Begründung einer Zuckersteuer den Anforderungen evidenzbasierter Politik genügt. Es fehlen belastbare Kausalitätsnachweise, realitätsnahe Modellannahmen und eine verlässliche Datenbasis. Um wirksame Prävention geht es bei einer Zuckersteuer also nicht!
Mythos Nr. 2: Eine Zuckersteuer spült Geld in die öffentlichen Kassen
Das soll eigentlich vermieden werden. Befürworter loben, dass die Zuckersteuer Hersteller dazu animieren wird, immer weniger Zucker in Getränken zu verwenden. Großbritannien macht es vor: Neben den reinen Süßstoffgetränken gibt es nur noch Produkte, die eben beides – Zucker und Süßstoffe – enthalten. Eine freie Wahl haben die Verbraucher nicht mehr. Für die Steuereinnahmen bedeutet das allerdings auch eine schrumpfende Grundlage: der eingesetzte Zucker. Von den angenommenen 450 Millionen Euro Mehreinnahmen dürfte also nicht viel übrigbleiben.
Klar ist: Dem Staat kostet die Einführung des neuen Bürokratiemonsters viel Geld – letztlich das Steuergeld. Und auch die Wirtschaft muss sich auf Mehrbelastung und einen sinkenden Absatz einstellen, während sie gleichzeitig in der Krise steckt. Um es konkret zu sagen: Durch die Zuckersteuer werden Arbeitsplätze in der Land- und Ernährungswirtschaft in den Heimatregionen vernichtet. All das, obwohl sich beim Übergewicht nichts tut und sogar der Steuereffekt verpufft.
